La pandemia puede acelerar la reforma del hukou en China

Hukou, el sistema de registro de hogares chino, es un legado de la economía planificada china que, después de más de 40 años de reforma, todavía sirve como una barrera institucional que impide que los factores de producción logren una asignación eficiente y que los residentes obtengan un acceso equitativo a los servicios públicos básicos. Los académicos y los formuladores de políticas reconocen ampliamente la necesidad y la importancia de la reforma del hukou.

Después de que se publicara el decimotercer Plan Quinquenal en 2016, el gobierno central anunció reformas para legitimar la situación residencial de los migrantes en las zonas urbanas. El gobierno planteó objetivos específicos que incluían aumentar la proporción de la población registrada como hukou urbano, otorgar a 100 millones de migrantes rurales a urbanos el estatus de hukou local urbano entre 2014 y 2020 y eliminar la restricción del registro de hogares en ciudades con una población de tres millones personas o menos.

Se han logrado algunos avances en estos frentes. Primero, los poseedores de hukou rurales ahora no enfrentan barreras para mudarse, conseguir un trabajo o residir permanentemente en áreas urbanas. En segundo lugar, las brechas en el acceso a los servicios públicos entre los migrantes y los lugareños en las ciudades se han reducido ya que el derecho a estos servicios ahora está más vinculado a un permiso de residencia, que es más fácil de solicitar que el estatus de hukou. En tercer lugar, una fracción de los trabajadores migrantes ahora ha obtenido con éxito el hukou urbano al cumplir con los criterios establecidos por los municipios.

Pero la reforma está lejos de ser completa. En 2019, la tasa de urbanización, o la proporción de residentes urbanos permanentes que han vivido en ciudades durante seis meses o más, fue del 60,6%. El número total de trabajadores migrantes del campo a la ciudad, o aquellos que abandonan sus municipios de origen y viven en ciudades durante seis meses o más, fue de 135 millones.

Si bien los trabajadores migrantes están incluidos en las nuevas estadísticas de urbanización, aún no tienen el mismo acceso a los servicios públicos urbanos y son tratados de manera diferente en el mercado laboral urbano, ya que no tienen el estatus de hukou. Solo el 44,4% de la población china tiene el estatus de hukou urbano. Esto significa que alrededor del 16% de la población china son migrantes del campo a la ciudad que viven (y muchos trabajan) en las ciudades, pero no tienen el estatus de hukou urbano y no tienen derecho a los mismos servicios públicos que los locales.

La abolición del sistema hukou podría beneficiar al pueblo chino y a la economía en su conjunto. Desde el lado de la oferta, los académicos estiman que la reforma aumentará significativamente la tasa de crecimiento potencial de China al incrementar la oferta laboral en los sectores urbanos y mejorar la eficiencia en la asignación de recursos. Desde el lado de la demanda, una encuesta sobre el trabajo urbano indica que la incorporación de los trabajadores migrantes a los programas de seguridad social, lo que reduce razonablemente sus ahorros preventivos, puede aumentar su gasto de consumo hasta en un 27 por ciento incluso sin un aumento en los ingresos. Desde una perspectiva social y de desarrollo, la provisión equitativa de educación obligatoria, vivienda subsidiada y otros servicios públicos mejorará el bienestar general del pueblo chino.

Si bien los gobiernos provinciales y municipales tendrían que asumir la mayor parte del gasto en subsidios de los programas de seguridad social y otros servicios públicos para los titulares de hukou urbanos, no recibirían exclusivamente todos los dividendos de la reforma del hukou. La incompatibilidad de incentivos no solo desalienta a los gobiernos locales de implementar reformas, sino que la falta de ingresos fiscales también hace inviable la provisión de servicios públicos para todos los nuevos residentes urbanos. El gobierno central, limitado por la responsabilidad del gasto y la capacidad fiscal, no ha brindado suficiente apoyo financiero para la reforma.

Entonces, hay dos ecuaciones para los costos y beneficios de la reforma del hukou, una relacionada con el gobierno central y otra con los gobiernos locales. De acuerdo con la lógica del cambio institucional, si se puede esperar un aumento significativo en el beneficio neto de una reforma, entonces la plausibilidad de la reforma tiende a aumentar.

Un efecto secundario inesperado de COVID-19 puede ser que los gobiernos central y local de China estén más dispuestos a asumir la responsabilidad de llevar a cabo la reforma del hukou. La pandemia ha aumentado tanto el beneficio de implementar la reforma del hukou como el costo de retrasar la reforma, especialmente mientras la economía está en proceso de recuperación.

Las dificultades de los migrantes para regresar al trabajo urbano no solo reducen sus ingresos sino que también impiden la plena recuperación de la economía china. Esto manifiesta una externalidad negativa del sistema hukou causada por la separación del lugar de trabajo de la residencia legal. El impacto económico de la pandemia de COVID-19 combina aspectos de los choques de oferta y demanda. Por tanto, una rápida reanudación del consumo de los residentes, en lugar de un estímulo a la inversión convencional, favorece la recuperación del crecimiento económico, y la reforma del hukou tiene un papel importante que desempeñar.

 

Cai Fang es vicepresidente y profesor de la Academia China de Ciencias Sociales.

Esta columna se reproduce con el gentil permiso del East Asia Forum

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